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现代学校制度建设七人谈

  
 

 
2004年7月30日,由中央教育科学研究所和教育部基础教育司共同召集,在北京召开了全国教育科学“十·五”规划国家重点课题“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”小型理论研讨会。中央教育科学研究所所长、博士、博士生导师朱小蔓教授主持了会议。教育部基础教育司郑增仪、韩呼生同志出席了会议。谈松华、劳凯声、褚宏启、马怀德、刘莘、梅汝莉、曾晓洁等专家、学者以及中央教育科学研究所、《中国教育报》社、《人民教育》杂志社等单位共20余人应邀参加了研讨会。专家们就现代学校制度的理论与实践问题进行了深入的讨论与交流,并分别发表了重要观点。
  现将各位专家的主要观点报告如下:
  
  谈松华(中国教育学会常务副会长、研究员):
  在现代学校制度的建设中,应该改变以往公共服务必须由政府提供、因此必须由公办学校来提供公共教育服务的观点,确立公共教育服务应该既可以通过公办学校来提供、也可以通过民办学校来提供的观点。
  在当今我国经济转轨的情况下,出现了政府如何管理公益事业、政府如何办学校以及学校如何适应从计划经济条件向市场经济条件的转变等问题;另外,从教育自身发展来看,我国正在由国民教育体系向构建学习型社会体系转变。这些现状都将会导致学校制度发生实质性的变化。
  那么,政府在公共教育中的职能是什么呢?这个问题实质上也就是政府与学校的关系。在过去,一般认为,公共服务是由政府提供的,因此政府要建立各种公共服务的机构来提供这种服务。也就是说,政府成为公共服务的实际提供者甚至是生产者。目前这种关系在现实中已经发生了变化。一种变化就是公共服务的提供者与生产者相分离。政府是公共服务的提供者,但不一定是生产者,生产者可以由非公共部门来承担。另一种变化就是政府要由教育服务的提供者变为教育服务体系的构建者和监管者。这是世界银行在《知识经济》的报告中对于教育问题的提法。以上两种提法都强调政府在公共服务上有更大的责任,但是公共服务的提供和生产并不一定都是由政府直接建立服务机构来实现的。目前,公共服务民营化的观点在西方国家已经很盛行。
  根据这种变化,在现代学校制度的建设中,应该改变以往公共服务必须由政府提供,因此必须由公办学校来提供公共教育服务的观点,确立公共教育服务应该既可以通过公办学校来提供,也可以通过民办学校来提供的观点。在中国,目前的现实是政府的公办学校已经很难满足社会的需求;同时,在公办学校中有好多混乱的现象,许多公办学校的资金来源有一半以上都不是政府提供的。北大有个调查材料显示高中公办学校的政府资金投入只占到全部办学经费的38.8%,个别学校甚至反映连20%都不到,绝大部分的办学经费都是来自自筹。如果说学校由政府举办,那么政府就应该提供足够的办学经费,给足钱也就不会出现学校乱收费的现象。既然是政府办又不给钱,这就是错位。现代学校制度就应该针对这种情况做些研究,政府到底应该提供什么?退出什么?该提供的就要提供,该退出的就要退出,否则就要僵在这个地方,形成一个解不开的结,影响整个教育事业的发展。
  
  劳凯声(北京师范大学教育学院教育政策与法律研究所所长、教授、博导):
  现代学校制度的基本价值取向是公共性,这是不能变的。问题是,如何来理解公共性,用什么法律制度来实现?这是很重要的问题。
  所谓现代学校制度,是二战以后在世界各国逐渐形成的一种公共学校制度。这种制度在世界各国是大致相同的,基本上都是由政府来维持的,是一种科层制的制度。这种制度是与二战结束时新凯文斯主义的盛行、与人们对政府功能的盲信分不开的。那时人们觉得政府无所不能,是什么事情都可以做的。直到20世纪80-90年代,人们才开始讨论政府能够做什么、不能够做什么,如何把能做的事情做好。从整个世界的发展来看,学校教育体制的发展变迁基本上是循着这样的一种路径。中国学校制度的发展变迁也基本上经历了这样一个路径。
  在20世纪90年代以前的中国,人们普遍认为:学校是公益性机构,因此不能进入市场,必须由政府来提供,学校机构必须要由政府来垄断。也就是说,政府垄断实际上是以一个非常理论化的原则把它体现出来的,那就是公益性。这是对学校的一个基本的看法。但是,这样的理论基石在上个世纪90年代以后被打破了。学校制度的性质发生了变化。这个变化可以归结为兼有双重消费的特征。也就是说,今天所说的教育,实际上具备了公有消费和私有消费的双重特征。过去只强调教育的公益性,都是从社会的本位出发去谈论教育的性质,因此必须由政府从公用财政出钱为教育买单,从来没有从个人需要的角度来谈教育。但是从最近几年来看,除了公有消费外,教育的私人消费的特征也越来越明显。不同的人有不同的教育需求。这种私人消费极大地冲击了学校教育制度。事实上,目前学校制度全部的矛盾就是集中在私人消费和公有消费这对关系的处理上。
  在这种背景下来讨论现代学校制度,最重要的是要思考这个制度的基本价值取向是什么?需要通过哪些政策、法律和制度来保障这个价值目标的实现?我认为,现代学校制度的基本价值取向是公共性,这是不能变的。问题是:如何来理解公共性?用什么法律制度来实现?1995年颁布的《教育法》第25条规定:任何社会团体和个人不得以赢利为目的去办学校和其他教育结构。这个提法已经成为现实中的老大难问题,其焦点就是:公益性是否必须与“不得赢利性”之间划上等号?如果说必须要划等号,可能是一种教育制度安排;如果可以通过市场运作的方式来举办公益性教育机构,可能就是另外一种教育制度安排。如果这一问题不解决,其它的问题,讨论得再多也是没有用途的。
  
  马怀德(中国政法大学法学院院长、教授、博导):
  现代学校制度的核心特征是拒绝附属化、防止市场化、定位多元化、走向法制化。
  通过对现代学校制度的研究,把目前的学校教育制度中出现的问题提出来,并且为未来的发展方向做一个初步的判断,是很有意义的。同时,现代学校制度的研究对《学校法》的出台,也将会产生积极的理论支撑作用。我所理解的现代学校制度的核心特征有以下4个方面:
  1.拒绝附属化
  目前除民办学校外,大多数学校都是教育行政机关的附属品。学校本身没有什么自主权,教育行政部门是学校的最终决定者。目前,在我国,教育行政机关行使的权利在所有的国家行政机关中是最大的,其中大多数权利还是计划经济时代遗留下来的权利,没有太大的改变,因此其职能也没有得到很大的转变。与此同时,经济管理部门的职能已经发生了很大的转变,它们行使的是有限的权利,基本上与国际上的政府管理体制相接轨。因此,摆脱行政管理的控制,坚决拒绝附属化,应成为建立现代学校制度的一个重要方向。不必担心学校摆脱了行政控制会产生混乱的现象,可以依靠社会中介、自律、内部章程的完善来保证学校的秩序、独立和规范性运作,使学校逐步走向独立。
  2.防止市场化
  学校与企业不一样,学校应该体现其公共性,或者称作公益性。目前,许多公立学校都走向了市场化,或者说处在市场化的边缘,学校考虑创收的时间比考虑教学的时间还多。这种做法,显然不符合现代教育的理念,公益性的事业不能完全用市场化的方式去运作。教育中的主流,特别是义务教育,不能市场化,只能走公益性的道路。
  3.定位多元化
  不同的学校,性质不同、定位不同、追求的价值取向不同,所确定的法律权利和义务也不同。所以,现代学校制度的定位应该多元化,不能局限于对其一类学校进行研究,应该从多层次、多角度来透视学校存在的问题和发展的方向,研究制定不同的学校制度。
  4.走向法制化
  学校自主权应该受到严格意义上的法律保障。目前的教育法和相关的法规在学校自主权的保障方面是不够的,只是一些宏观、笼统的概念,学校在处理一些关系时缺乏明确的法律依据。在走向法制化的过程中,需要定位一些关系,如政府与学校的关系,学校、教师和学生三者之间的关系,等等,都要予以明确的界定。
  
  褚宏启(北京师范大学教育管理学院院长、教授、博导):
  现代学校制度应该关注学生的发展,它是现代教育制度的核心。需要教育投入制度、行政管理制度等外围制度保障作为核心的现代学校制度的运行和发展。但外在的制度服从教育内在的需要,而不是反过来。
  有人认为,现代学校制度应该具有“产权清晰、权责明确、政校分开、系统管理”的基本特征。确立学校的主体地位,就是使学校成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体。学校实行股份制和走向化是构建现代学校制度的重要方略。这种观点实质上是将现代企业制度直接移植到教育领域。有人把公立学校“转制”视为中国式的“现代学校制度”。认为转制是为了探索“公立学校实现形式多样化”和建立起现代学校制度。有人将教育产业化、教育市场化视为我国教育制度的改革方向,甚至还有人主张将所有的优质国有教育资源全部卖掉(私有化)。这些看法有一个共同点,就是强调建立与市场经济制度相适应的教育制度,要求教育市场化,倡导政府放权,家长择校。
  建立现代学校制度是一种制度创新。但市场化不能成为建设现代学校制度的指导原则。
  西方教育市场化并没有给教育带来多少福音。英国伦敦大学教育学者鲍尔和惠迪等人认为市场力量介入学校后,给校长、教师、学生带来了许多负面影响。校长不再关注教育教学,重点转移到争取生源上,因为生源意味着财源;教师则进入了一个进退两难的境地,那些在他们或同事看来是符合教育规律的善举却受预算或市场的限制,教师的意义和教学的本质正处于危险之中;学生成为商品和工具,他们身上的价值不仅体现在他们能够带来收入,而且体现在他们在参加测验和考试过程中能不能拿高分;“择校”的本质不是家长和学生在选择学校,而是学校在选择学生。市场不是中立的,在市场面前,不是人人平等的,有权有势的人在市场中永远处于有利的地位。本来希望通过市场机制带来教育上的平等,实际上带来的是更大的不平等。
  不能把“市场的作用”理想化,更不能迷信市场,将市场看作救治一切教育弊端的灵丹妙药。经济市场化并不必然要求教育也要市场化,经济与教育毕竟属于不同的社会板块,有着不同的价值追求。现代学校制度的衡量标准所应该关注的,不是产权归属、产权明晰等经济学标准问题,而是教育标准问题,即“什么样的教育才是好的教育”这样的问题。产权和法人地位都属于民法意义上的概念,与财产流转有关系。教育的本质不是财产流转,而是思想(包括观念、情感、态度、价值观)的流转。学校不是企业,学校是“交流思想的场所”(a marketplace of ideas)。现代学校制度是一种“教育制度”而不是“经济制度”;其主导价值追求是“社会公平”而不是“经济效率”;其立足点是教育、是学生的充分发展,而不是“利润”。现代教育制度不应成为市场的奴隶,而应成为市场弊端的价值矫正器。现代学校制度应凸显教育的主体性,凸显教育的社会价值。现代学校制度应该关注学生的发展,它是现代教育制度的核心。需要教育投入制度、行政管理制度等外围制度保障作为核心的现代学校制度的运行和发展。但外在的制度服从教育内在的需要,而不是反过来。
  必须市场化、私有化才算现代吗?必须实行股份制才是现代学校吗?现代学校的辨别标准不是所有权问题,公立学校、私立学校、混合学校都可以是现代学校的表现形式,都应该成为现代学校制度的约束对象。我个人甚至认为学校是否具有独立的法人地位也不是现代学校制度的本质特征。例如,美国的众多公立学校隶属于学区,学区是独立法人,而学校不是独立法人。这种学区制下的计划管理体制有利于学区内教育的均衡发展,有利于区域教育的统筹规划。
  发展中国家在制度变革中,更应该强调政府而不是市场的作用。发展中国家需要一个强政府。政府是制度的主要供给者。政府不能任由市场的力量在教育领域肆虐,应该维护教育公平,为教育发展创造良好的制度环境。需要一个强有力的政府来推进建立一个民族的、大众的(民主的)、具有现代教育精神的现代学校制度。这种制度应该体现“新发展观”,以人的发展为本,体现教育均衡发展、教育公平的要求。
  
  梅汝莉(北京教育学院教育管理系教授):
  在现代学校制度中,基础教育的基础性内涵应该是多元的,而不是统一的。确保和实现学生的多元发展、终身发展是现代学校制度的核心价值。
  要建立基础教育阶段的现代学校制度,首先要改变基础教育的基础性内涵。目前基础性内涵是统一的,没有顾及学生的差异性。现代学校制度应该把学生的多元化发展作为基础性的主要内涵之一,强调不同的人打不同的基础。如果这一点没有保证,就很难建立起比过去更先进的学校制度。同时,进入到知识经济时代后,还需要研究支撑终身教育的基础教育应该具有什么内涵。因为只有基础教育的基础性能够支撑终身教育的发展,适应它的制度才具备现代特征。
  目前在基础教育阶段,制约学校和学生发展的最严重的制度是评价制度。目前的评价制度炒作的是升学率,使得有理想的、想推进多元化发展的校长得不到制度上的保障。评价制度是一个瓶颈问题,如不解决,学生和学校的多元化发展就不可能得到实现。
  教育的功能是通过培养人来实现的。因此,学校制度首先应该关注的是学生。以往,对于“为社会的发展提供服务”谈论得较多,而对于“为学生的发展提供服务”谈论得不够;对“教”研究得较多,对“学”研究得较少;对“教”的投资较多,对“学”的投资较少;对“教书”很重视,对“育人”则不得法。我认为:现代学校制度应该为学生的多元发展、终身发展提供强有力的保障,使其成为制度的核心价值观。而且应该具有“德法兼治”的特点,现代学校制度不能只谈法而不论“德”。
  
  刘 莘(中国政法大学教授、博导):
  应从与学校有关的基本关系去考虑现代学校制度的特征;并且,现代学校不应只强调它的公益性,还应该强调它的伦理性。
  现代学校制度不是“无本之木”,对传统的学校制度不能全部否定,应该吸纳其中一些优秀的制度为“现代”所用。应该从梳理各种关系的角度来考虑现代学校制度的建设问题。因为讲制度也好、讲规范也好,讲法律也好,实际上都是在调整、捋顺各种关系。按照这一思路,我认为,在基础教育阶段,考虑现代学校制度的特征,需要从以下几个方面着手来梳理各种关系:(一)学校自身存在的目的;(二)学校制度涉及的五种关系:学校与政府的关系、学校与教师的关系、学校与学生的关系、教师与学生的关系、学校与家长的关系;(三)社会与学校的关系。
  我认为,学校不仅应该具有公益性的特征,还应具有伦理性的特征。因为,国家存在的本身,就应该有其自身的伦理性。伦理性表明该事物的存在是正当的,可以为社会提供有益的东西,这对于社会来说是非常重要的。学校是一个教育人、培养人的场所,其伦理性特征要求学校不仅仅是一个灌输知识传授学问的场所,而且要求学校是一个全面培养人的道德修养文化品味的场所。但遗憾的是,目前的教育评价指标十分单一,单一到只剩下知识,缺乏对学生道德、伦理、情感、态度等方面的评价,自然也就缺乏对于上述几个方面的培养。这对于学生的成长是很不利的,对社会、国家的发展也是无益的。因此,对于学校的性质,不应只强调它的公益性,还应该强调它的伦理性。在给现代学校制度定位时,也应该强调其伦理性的价值取向。
  
  曾晓洁(北京师范大学国际与比较教育研究所,《比较教育研究》副编审)
  基础教育阶段公共学校制度并不等同公立学校制度。现在对公共学校制度的改革应开始考虑个人的需求如何在新的学校制度中能够得以满足。
  在探讨学校制度变革时,需要一个历史的视角,因为现代学校制度它并不是凭空建立,而是在已有学校制度的基础上重建或构建,因此需要梳理清楚传统的学校制度其形成的社会背景、前提条件、制度特征,厘清现在影响学校制度发生变化的因素或条件,考查分析学校制度目前已发生的变化,从学校制度的本源、教育改革政策、需要解决的实际问题等几方面进行研究,才能对目前需要建立的现代学校制度有更加明确的认识。
  民族国家和工业社会是西方传统学校教育制度建立的两个基本前提。在这样的学校制度中,其核心的特征是公共性和公益性。而且,在基础教育阶段这种制度的公共性是通过公立学校来充分体现的,其公益性是通过免费教育来体现的。因此,在相当长的一个历史时期内,当说一个国家基础教育阶段的公共学校制度时,几乎都认为这一公共的学校制度就是公立学校制度,而且它应当是由政府提供。然而公共学校制度可能并不等同公立学校制度。近些年来在西方,不少国家进行了关于教育制度重建的改革,这些改革带来了学校制度构成、特征的一些变化。例如美国的特许学校制度,就许可政府之外的其他社会团体、个人开办公立学校,这带来了美国的公共教育准入制度的变化。该制度提出,在保证公共性的前提下,私立学校和公立学校同样可以进入公共教育领域。另外,教育凭证制度将一定的市场机制带入了公共学校制度,这也是过去传统公共学校制度所不具有的。市场的逻辑在于个人权利的自由交换,我认为如果过去在建立一个国家的公共学校制度时更多的是考虑“国家观念”的话,那么现在对公共学校制度的改革应开始考虑个人的需求(学生、家长的教育需求)如何在新的学校制度中能够得以满足。透过西方国家学校制度的改革与变迁,我认为在它们的学校制度改革与重建中,很重要的是在重新梳理三大关系:学校与政府的关系、学校与社会的关系、学校与市场的关系。而且,我也认为当提出所谓学校制度特征时,应当有一个理论分析的框架,这三对关系可以给建立这个分析框架一个很好的基点。我国目前的学校制度也发生了一些变化,有许多问题急需解决,西方国家关于学校制度重建的改革及实践经验,值得在我国学校制度改革时加以批判性地借鉴。